Tid för reformering. Försöksverksamheten med slopad tidplan i grundskolan

Tid för reformering. Försöksverksamheten med slopad tidplan i grundskolan

Styrningen av den svenska skolan har genomgått genomgripande förändringar: Från att ha varit ett av de områden där den statliga centralstyrningen varit mest framträdande, till att snabbt, främst under 1990-talet, reformeras till att präglas av det rakt motsatta förhållandet. År 1999 beslutade riksdagen att sjösätta en försöksverksamhet, som innebar att drygt en femtedel av landets grundskolor fick bedriva sin undervisning frikopplat från den nationella timplanen. Inom försöket fanns således inga statliga riktlinjer om t ex hur många timmar svenska, engelska eller idrott eleverna skulle läsa, utan det var upp till de deltagande skolorna att bestämma. Avhandlingens syfte är att beskriva och analysera hanteringen, dvs. initieringen, beslutet, genomförandet och konsekvenserna, av försöksverksamheten med befrielse från grundskolans nationella timplan.

Avhandlingens teoretiska utgångspunkt tas i ett policyteoretiskt ramverk, som omfattar såväl försökets historiska bakgrund och det sammanhang det utarbetats i, liksom dess genomförande och konsekvenser. Det empiriska materialet kommer från en intervjustudie med 32 kommunala skolchefer och en longitudinell studie av tre deltagande skolor samt skriftligt material från det offentliga trycket och från de studerade kommunerna och skolorna. Därmed spänner avhandlingen och dess ramverk över flera organisatoriska nivåer och innefattar olika analysenheter.

I avhandlingen visas, för det första, att försökets intentioner både riktades mot att åstadkomma förändringar (av t ex arbetssätt, målfokus och individualisering) och att samtidigt legitimera redan skedda sådana. Vissa drag i försökets tillkomsthistoria som förutsätts vara gynnsamma för en implementering i enlighet med det avsedda kunde också påvisas. Det rådde bland annat politisk enighet när försöket planerades och beslutades och försöket låg i linje med tidigare fattade reformbeslut. För det andra utgjorde timplaneförsöket ett vagt utformat program som skulle konkretiseras lokalt. Försökets normativa programteori, dvs hur beslutsfattarna uttryckt relationen mellan insats och utfall, innehöll flera tänkta kausala led mellan försökets införande och den önskade slutliga effekten i form av elevernas ökade måluppfyllelse. Programteorins empiriska relevans kunde ifrågasättas. För det tredje visade den longitudinella skolstudien att inriktningen i försökets lokala handlingslinjer tog sig uttryck som förändrade arbetsformer snarare än förändrad tidsfördelning. Ofta rörde sig handlingslinjerna dessutom inom det friutrymme som fanns redan före försöket. Tillämparnas förståelse, kunnande och vilja visade sig ha betydelse för om de undersökta kommunerna valde att delta i försöket och för graden av följsamhet gentemot försökets intentioner i de tre skolornas lokala handlingslinjer.

För det fjärde kunde försökets konsekvenser ses på flera sätt. Försöket hade inte lett till ökad måluppfyllelse, däremot förekom arbete med tydliga beröringspunkter med de förändringar försökets förarbeten pekade ut, men utan att försöket i sig direkt kunde ses som den centrala orsaken till detta. Anledningen till den uteblivna måluppfyllelsen ska dock inte enbart sökas i närbyråkraternas implementering, utan också i ljuset av bristerna i försökets kausala teori och i intentionernas och programmets oklara utformning. Måluppfyllelse är emellertid inte det enda kriteriet som kan bedöma reformers framgång. En bedömning utifrån att försöket skulle vara anpassningsbart till den lokala verksamheten skulle visa ett mindre nedslående resultat. Försökets vaga organisation, utformning och intentioner fungerade i detta avseende istället gynnsamt och gav skolorna en stor frihet att integrera, eller avstå från att integrera, försöket i sin verksamhet.

Sammantaget visar studiens resultat på vikten av att synliggöra villkor och ramar som är fastlagda före beslutet når tillämparen när reformprocesser ska förstås. Samtidigt talar resultaten också för att närbyråkraterna (lärare och rektorer) har stor handlingsfrihet och en central roll att spela i nutida svensk utbildningspolitik.

Abstract in English

In 1999, the Swedish Parliament decided to launch an experiment to test the idea of replacing, at the compulsory educational level, the national time schedule with localized control of schedules. This was in keeping with strategies of deregulation, decentralisa¬tion and increased local autonomy that had dominated Swedish education policy, parti¬cu¬lar¬ly since the 1990s. The aim of the thesis is to describe and analyse the initiation, decision, implementation and consequences of this experiment.
br>The analytical framework combines several different approaches and theories from the literature on public policy and policy analysis. The framework encompasses four dimensions, which cover the experiment s origins, local application in the classroom setting and consequences. On the empirical level, findings are based on interviews with 32 municipal school directors, and head teachers, teachers and pupils in three schools participating in the experiment, as well as written sources from schools, municipalities, and the national level.
br>The thesis shows that the policy problem the experiment was intended to resolve was represented in an inconsistent manner: On the one hand, the experiment was perceived as a driving force for change; on the other hand, it was seen as legitimising a change that had already taken place. Furthermore, the experiment was formulated in vague terms, which accorded far-reaching discretionary space to the schools. The program s causal theory expressed by the policy makers was complex, containing a multifaceted chain of presumptions on a range of activities and processes through which the experiment ultimately would lead to improved opportunities for pupils to reach the educational objectives. Empirically, this prediction proved to be invalid as student achievement did not increase.
br>The degree of implementation at the local level varied according to the comprehen¬sion, capability and willingness of those involved to carry out the experiment. The courses of action taken by the schools frequently could have been undertaken within the existing legislative framework, as they mostly concerned new ways of working and organising staff and pupils. An assessment of the objectives attained showed that, even if elements of developmental work corresponding to the direction stated in the policy documents were observed, the experiment did not emerge as the primary explanatory factor for this result Thus, the net impact of the experiment can be questioned. If judged against the criterion of adaptiveness, the results are more successful than if the experiment is assessed according to goal-attainment and the validity of the program theory. The experiment was found to integrate, alter and accommodate itself readily to local needs.
br>The thesis illustrates the complexity of formulating and implementing policy in a decentralised context and points to important aspects in the historical background of the programme, which often tend to be overlooked when policy is analysed and discussed. At the same time, the study sheds light on the significant role played by street-level implementation actors in the educational context.
br>