Så påverkar styrningen arbetet på Skolverket

Inom Skolverket finns en rad olika yrkesgrupper som ska förenas i myndighetens arbete. När det inte fungerar uppstår olika kulturer och konflikter. Det visar Eva Maria Magnussons avhandling, där hon har studerat Skolverkets styrning under de senaste 20 åren.

Varför blev du intresserad av ämnet?

– Det ena ämnet är Skolverket, det andra är styrning och handlingsutrymme inom en statlig myndighet. Jag har varit chef väldigt länge och nästan uteslutande i offentlig verksamhet, bland annat har jag arbetat några år på Skolverket. Som chef, men också som medarbetare, funderar man mycket över både styrning och handlingsutrymme.

– Till min studie sökte jag myndigheter som har väldigt stor betydelse för medborgarna och som samtidigt är i starkt politiskt fokus. Jag hade från början för avsikt att jämföra fyra olika myndigheter. Men Skolverket var först med att tacka ja, så jag började där och valde att i stället göra en longitudinell studie där jag följde Skolverket mellan 1991 och 2014.

Vad handlar avhandlingen om?

– Om styrning och handlingsutrymme. Styrning i bemärkelsen den politiska styrningen av myndigheten, respektive den myndighetsinterna styrningen liksom handlingsutrymme hos myndighetsledning och medarbetare. Jag har undersökt och problematiserat vad som händer med handlingsutrymmet under olika former och karaktärer på styrning. Jag definierar också begreppet handlingsutrymme, ett begrepp som har varit mycket på modet de senaste åren. Vad är handlingsutrymme och vad betyder det egentligen att människor ska ha handlingsutrymme?

Vilka är de viktigaste resultaten?

– Jag har tagit fram en styrmodell som jag har översatt från den privata sfären och gjort mer offentlig. Den tänker jag att man kan använda i en organisation, även om jag skulle vilja utveckla den vidare. Jag har också gjort en analysmodell som jag tror skulle kunna vara av intresse inom olika organisationer. Men jag har framförallt diskuterat hur hård och mjuk styrning ser ut och vilken effekt det har på handlingsutrymme. I min beskrivning lämnar hård styrning ett litet handlingsutrymme, medan en mjuk styrning lämnar ett mer omfattande handlingsutrymme.

– Jag har ifrågasatt en del etablerade forskningssanningar om hur styrning förändras och utvecklas. Det finns en hel del väletablerad forskning som säger att styrning växlar, att den ibland är väldigt rationell och ibland mer normativ. Jag hävdar att den inte växlar, att det istället handlar om en sammanblandning av olika former av styrning.

– I styrmodellen beskrivs olika delar av styrningen, såsom värderingar, ledarskap, organisering, målstyrning, budgetering med mera. Om man har en styrning som är värderingsmässigt enhetlig, det vill säga att de olika delarna av styrningen samspelar och bekräftar varandra, går det att planera för handlingsutrymme. Men om olika delar av styrningen kolliderar inom en myndighet eller inom en verksamhet, där olika chefer står för olika värderingar, då blir det väldigt svårt att planera för handlingsutrymme. Om människor tolkar styrningen med olika värderingar blir också utfallet väldigt olika.

– Jag ska inte säga att jag ifrågasätter tidigare forskare inom handlingsutrymme – men jag vill komplettera deras bilder. Jag menar att både den politiska ledningen och en myndighetsledning kan planera för handlingsutrymme genom sättet att forma styrningen. Slutligen kommer jag med en teoretisk ansats där jag beskriver hur man kan planera för handlingsutrymme, där handlingsutrymme är en del av styrningen helt enkelt.

– Politiskt är det alltid olika värderingar som styr myndigheter och värderingarna växlar ju beroende på vilken partifärg och konstellation som har regeringsmakten. Tjänstemännen har då att förhålla sig till hur de här olika värderingarna översätts och transformeras genom den egna myndigheten. Andra forskare pratar om att det finns offentliga värderingar samt professionella respektive privata värderingar. Hur pass enhetlig en myndighet och myndighetens styrning kan bli beror på hur man förenar de professionella, offentliga och privata värderingarna.

– På Skolverket, men även inom andra myndigheter, finns det en stark professionell koppling. Men inte en enhetlig professionell koppling. Som inom annan offentlig verksamhet finns det olika professioner, som exempelvis statsvetare, men även ekonomer och pedagoger. Alla de här yrkesgrupperna ska förenas i något. Ibland gör de det och ibland inte, och då uppstår det olika kulturer och konflikter. Det beskriver jag i min avhandling.

Vad överraskade dig?

– Skolverket startade med väldigt kort framförhållning under en period då myndigheters byråkratiska utformning var väldigt starkt ifrågasatt (under 1980- och 90-talen). Skolverket skulle vara något nytt och annorlunda. Det påverkade hela myndigheten från ledning till sättet att forma handläggningen av verksamheten. Det som är överraskande är att de inre normerna och sättet att utforma handläggningen inte har förändrats under de drygt 20 år som jag har fokuserat på i min studie. Trots att den politiska styrningen har förändrats och att myndigheten har bytt generaldirektör fyra gånger. Generaldirektörer som har haft väldigt olika ledningsstilar och väldigt olika idéer om vad styrning innebär.

Vem har nytta av dina resultat?

– Just styrmodellen och sättet att diskutera handlingsutrymme kan kanske få spin-off inom forskarvärlden. Jag tror också att Skolverket kan ha glädje av resultaten, men även andra myndigheter.

Åsa Lasson